什么是國家公園體制（什么是國家公園體制試點）

導讀：什么是國家公園體制（什么是國家公園體制試點） 國家公園體制總體方案是怎么樣的？ 中國有哪些國家公園？ 我國國家公園體制"亮相"是真的嗎？ 美國和新西蘭的國家公園管理體制是什么？ 我國建設國家公園的意義 國家公園體制建立的核心是什么？

國家公園體制總體方案是怎么樣的？

近日， *** 中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《方案》），這是經過兩年多試點之后，我國的國家公園體制的正式亮相。《方案》表明，到2020年，中國建立國家公園體制試點基本完成，整合設立一批國家公園，分級統一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成。目前，我國已設立10個國家公園體制試點。

“國家公園”是什么？

目前世界上已有100多個國家建立了近萬個國家公園，但各國對國家公園的內涵界定不盡相同。根據《方案》指出，國家公園是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。

《方案》將國家公園定位為我國自然保護地最重要類型之一，屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控范圍，實行最嚴格的保護。國家公園的首要功能是重要自然生態系統的原真性、完整性保護，同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能。

“國家公園”怎么管？

《方案》指出，要以科學定位、整體保護；合理布局、穩步推進；國家主導、共同參與為原則，建成統一規范高效的中國特色國家公園體制，交叉重疊、多頭管理的碎片化問題得到有效解決，國家重要自然生態系統原真性、完整性得到有效保護，形成自然生態系統保護的新體制新模式，促進生態環境治理體系和治理能力現代化，保障國家生態安全，實現人與自然和諧共生。

《方案》顯示，在管理方面，應建立統一管理機構，分級行使所有權，構建協同管理機制，并建立健全監管機制；應建立財政投入為主的多元化資金保障機制，立足國家公園的公益屬性，確定中央與地方事權劃分，保障國家公園的保護、運行和管理，并通過構建高效的資金使用管理機制進行有效管理。通過健全嚴格保護管理制度、實施差別化保護管理方式、完善責任追究制度來完善自然生態系統保護制度。在構建社區協調發展方面，應建立社區共管機制、健全生態保護補償制度、完善社會參與機制來共同保護國家公園周邊自然資源。

“國家公園”如何收費？

以美國黃石國家公園為代表，各國的國家公園都堅持公益屬性。中國的國家公園未來將怎么收費？根據《方案》顯示，立足國家公園的公益屬性，將建立財政投入為主的多元化資金保障機制。國家公園實行收支兩條線管理，各項收入上繳財政，各項支出由財政統籌安排，并負責統一接受企業、非 *** 組織、個人等社會捐贈資金。

“下一步將加大 *** 投入，推動國家公園逐步回歸公益性。”國家發改委有關負責人表示，“國家公園強調全民公益性，主要體現在共有、共建和共享上。”清華大學教授楊銳建議，國家公園制度設計中，應保證每個國民平等參訪的權利，為此國家公園應以國民福利為原則，實行低費用門票以及相配套的預約制度。

中國有哪些國家公園？

黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制，目前我國有9個國家公園體制試點正在進行，其中包括：三江源、東北虎豹、大熊貓、神農架、武夷山、錢江源、湖南南山、北京長城以及香格里拉普達措。

建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務之一，是我國生態文明制度建設的重要內容。2013年11月，黨的? ?八屆三中全會決定首次提出建立國家公園體制。2015年9月， *** 中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》（中發〔2015〕25號）對建立國家公園體制提出了具體要求，強調“加強對重要生態系統的保護和利用，改革各部門分頭設置自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、森林公園、地質公園等的體制”，“保護自然生態系統和自然文化遺產原真性、完整性”。

我國國家公園體制"亮相"是真的嗎？

北京9月26日消息，經過兩年多試點，我國的國家公園體制26日正式亮相。根據《建立國家公園體制總體方案》，到2020年，中國建立國家公園體制試點基本完成，整合設立一批國家公園，分級統一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成。

“這標志著我國國家公園體制的頂層設計初步完成，國家公園建設進入實質性階段。”中國科學院科技戰略咨詢研究院副院長王毅說。

方案明確，我國的國家公園體制以加強自然生態系統原真性、完整性保護為基礎，以實現國家所有、全民共享、世代傳承為目標。國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央 *** 和省級 *** 分級行使，條件成熟時，逐步過渡到由中央 *** 直接行使。

目前世界上已有100多個國家建立了近萬個國家公園，但各國對國家公園的內涵界定不盡相同。根據方案，國家公園是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。國家公園是我國自然保護地最重要類型之一，屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控范圍，實行最嚴格的保護。

方案明確，中國的國家公園堅持生態保護之一，把最應該保護的地方保護起來，給子孫后代留下珍貴的自然遺產；堅持國家代表性，以國家利益為主導，堅持國家所有，具有國家象征，代表國家形象，展現中華文明；堅持全民公益性，堅持全民共享，著眼于提升生態系統服務功能，開展自然環境教育，為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會。

到目前，我國已設立10個國家公園體制試點，分別是三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、湖北神農架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山、北京長城和云南普達措國家公園體制試點。

美國和新西蘭的國家公園管理體制是什么？

美國的國家公園管理體制: 去看看應該多少會有些幫助 新西蘭是森林資源比較豐富的國家，長期以來實行森林分類經營，即：劃分一部分林地集約經營人工林，實行商業化管理；將大片天然林劃為自然保護區或國家公園，通過立法予以保護。通過森林分類經營，既實現了人工林持續經營，獲得可觀的經濟效益，又保障了生態環境和森林資源的可持續發展。其主要做法：一是以資源管理立法與有限補償的政策保護天然林。1992年新西蘭國會批準頒布了《資源管理法》，其宗旨就是促進對環境和天然資源持續性保護。對于國家或地方 *** 劃定的自然保護區或國家森林公園的私有天然林，實行利益驅動和有限補償政策，即：允許部分保護區范圍內的私有林主在滿足可持續發展的前提下，每隔5年制訂一次采伐規劃，限定額度、范圍和作業方式；對禁止采伐的區域， *** 從人工林經營或采伐企業的稅收中給予私有林主一定的經濟補償。二是制定天然林保護的長期發展戰略和規劃。新西蘭現有的645萬公頃天然林已成為維護生態環境的主體。長期以來，新西蘭把保護歷史文化遺產、? ??然景觀和天然林，視為實現可持續發展的重要戰略。最近，環境部門制訂了一個名為“恢復晨曲”(鳥鳴)的戰略規劃，旨在通過對天然林強有力的保護措施，恢復和維護自然生態平衡，處理好人口、資源、環境三者關系。三是通過高度集約經營人工林為天然林保護提供物質基礎和保障作用。新西蘭 *** 對現有130萬公頃集約經營人工林，以持續經營為目的，進行宏觀管理，每年采伐6—8萬公頃，年產木材約1800萬立方米。用不足全國森林面積17％的人工林，生產占全國木材產量95％的木材，不但滿足了國內需求，還大量出口，極大地減輕了天然林生產木材的壓力，是世界上少有的通過發展人工林成功協調森林生態效益與經濟效益的典范國家。

我國建設國家公園的意義

一、 建立國家公園體制的重要意義

《 *** 中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，加快生態文明制度建設，嚴格按照主體功能區定位推動國土空間的開發保護，建立國家公園體制。從發展的視角來看，國家公園體制的建立既是建設“美麗中國”的切實路徑，又是滿足人民群眾日益增長的精神文化需求的重要載體，對于切實保護好國家自然和人文遺產資源、推動國土空間的高效合理利用具有重要意義。

隨著我國經濟社會的快速發展，自然和文化遺產保護與利用的矛盾日益凸顯。與此同時，景點門票上漲過快，黃金周期間景區擁擠、接待不足、環境污染等，廣為社會詬病。建立國家公園體制將有效緩解這些問題，其不僅是促進消費、拉動內需的必要舉措，更是提高民生質量、增進百姓福祉的戰略舉措。因此，亟需從戰略高度出發，把握實施要點，加快推進，做好落實。

(一)文化和自然遺產價值彌足珍貴

自然和文化遺產(以下簡稱遺產)是指具有科學研究、自然多樣性保護、歷史、藝術和審美意義的文化和自然遺存。遺產是人類的物質財富和精神財富遺存，通常具有生態、科研、教育和游憩等基本功能;遺產也是一個國家的文脈國脈所系，有著不可或缺的重要價值。因此，讓國民機會均等地共享遺產這種以公共物品為主的資源是公民的基本權益，是基本公共服務均等化應有之義。

目前，我國已經形成主要包括自然保護區、風景名勝區、國家森林公園、文物保護單位、國家地質公園、國家濕地公園、國家城市濕地公園、水利風景區、旅游景區的九大類遺產地管理體系，其總面積約占國土面積的16%，重要性不言而喻。

(二)文化和自然遺產管理存在諸多問題

1、管理體制不順。首先，條塊分割、多頭管理導致遺產地保護目標劣化和保護效力低下;其次，遺產地社區發展與遺產保護存在矛盾，難以真正嚴格保護;再次，遺產地保護經費缺乏基本保障，趨利性嚴重影響保護目標的實現。

2、服務模式滯后。遺產資源成為逐利工具，門票價格普遍偏高;遺產地經營管理機構忽視服務質量改進，忽視教育、科研功能，遺產地的公益性嚴重不足。同時遺產地管理機構建設滯后，運行效率低，缺少信息披露和公眾參與接口，與大眾媒體和非 *** 組織銜接不暢，難以調集各種社會資源參與遺產地的建設和管理。

3.

違規經營頻現。遺產地的商業開發雖在一定程度上緩解了經費緊張狀況，但同時也出現了商業開發不規范，部分遺產地資源開發過度，遺產遭到破壞。經營收入沒有主要用于遺產保護，遺產管理更多蛻變為商業經營，完全背離了遺產管理體系設立的初衷，導致遺產遭受無法挽回的破壞。

4.

管理銜接不暢。全國主體功能區劃中的優化、 重點、限制、禁止四類主體功能區有不同的財稅、產業、土地、人口政策和領導干部政績考核體系，因此自然和文化遺產管理體系只有與其充分銜接才可能獲得最有利的政策支持。但目前按分類的遺產管理體系以及管理中的一地多牌現象使遺產管理體系難以和主體功能區劃有效銜接。

(三)文化和自然遺產管理的改革路徑

我國遺產地管理體制改革的核心是建立統一、規范的管理體制，既要保護好，又要充分發揮遺產地的生態、教育、科研、游憩和經濟等功能。根據“選擇目前條件下的更優資源調度者為主進行改革路徑最短”原則，建立統一、規范的遺產管理體制的理想方案應該是由國務院成立文化和自然遺產管理機構(如文化和自然遺產管理委員會)統一負責全國的遺產地管理工作，全面整合現有九大類文化和自然遺產地管理體系。并確立相應的管理目標、管理制度和管理模式，實施類似美國國家公園遺產管理體制，真正解決“條塊分割，九龍治水”的遺產管理體制。但該改革路徑需要若干前置條件(如財政保障，土地權屬清晰，人口妥善安置等)，在目前的財權事權不匹配和部門、地方“條塊”分割管理難以突破的情況下，很難一步到位實現上述更優改革目標。

在目前各種約束條件下，可以按照財力投入“量力而行”，分階段進行遺產地的管理體制改革。之一階段，參照國際標準另起爐灶建立一個規范開發且便于銜接大政方針的遺產地管理體系(如國家公園管理體制)，建立規范、嚴格的管理制度和管理模式，為各類遺產地的科學管理提供一個樣板，起到借鑒和示范作用。第二階段，隨著中央對于遺產地的財政投入逐步加大，示范作用進一步增強，逐步吸引其他類型文化和自然遺產并入這套遺產地管理體系，最終實現我國文化和自然遺產地管理體制改革的理想圖景。

二、 解讀國家公園管理體制內涵

(一)國家公園國際經驗

從國際成功經驗來看，IUCN(世界自然保護聯盟)推行的國家公園和保護區管理類別體系是國際公認的最為規范的文化和自然遺產管理體系。

盡管從世界范圍來看，不同國家的國家公園體制存在一定的差別，建立最早、公認較好的美國國家公園體制基本可以作為典型代表。其特點有三：一是公益性理念，即根據遺產資源的價值、權屬等明確遺產資源的管理使命，確保公益性(如美國國家公園的使命之一是“有助于人民形成國家共同意識”這顯然是將國家公園體 *** 為文化建設的重要手段);二是分功能區管理且經營利用的空間范圍和業務范圍明晰，大范圍保護、小范圍利用，餐飲、住宿等消費彈性較大且不屬于基本公共服務的服務以商業經營方式提供;三是與理念和范圍相適應的管理單位體制、資金機制、經營機制和監督機制，如公園的所有經營活動都采用特許經營機制，以避免公園管理機構既是運動員又是裁判員、損害公益性的情況的出現。又如公園運營主要有聯邦財政支持(占其運營資金約70%)，門票、特許經營收入和社會捐贈只是補充，使得所有公園都能做到票價低廉(10美元左右的多日通票)，國民進入國家公園成為基本公共服務。

國家公園代表了一種能夠平衡遺產資源保護與開發利用關系的遺產管理模式。因此，國家公園管理模式對于規范我國文化和自然遺產地管理具有重要的借鑒意義。

(二)國家公園在中國的探索

近年來，雖然我國相關部門和部分地方 *** 以不同方式開展了國家公園的試點，但從實際的建設情況來看，無論云南省國家公園體系的試點還是黑龍江省湯旺河國家公園的試點，都在 規范性上與真正的國家公園管理體制存在很大的差距，遺產地管理的統一、規范程度較差，公益性難以得到管理體制機制支持。因此，需要國家從宏觀層面上，對國家公園建設的必要性、可行性及其發展路徑進行全面的梳理。使之更好地服務于人民，讓人民群眾更加滿意。國家公園管理體 *** 為國際上通用的規范遺產管理體系，可以作為我國遺產管理改革的重要方向和切入點。

從建立國家公園管理體制的合理性來看，目前條塊分割、多頭管理的遺產地管理體系狀況必須得到梳理、整合與理順。首先，按照國際標準建設的國家公園體系，有利于我國設立與國際接軌的遺產地分類體系。其次，遺產地在保護與開發利用方面的矛盾可以通過國家公園管理體制來進行解決。第三，國家公園的建設也是保障國民社會福利的重要體現。

從建立國家公園管理體制的可行性來看，中國目前的經濟社會發展水平(中央財政有能力加大對遺產地的投入)、社會各界資源保護意識、全國主體功能區劃的推行、各方面的積極性和試點等條件都為我國國家公園建設提供了有力的支持。

三、以建立國家公園體 *** 為遺產管理制度改革的切入點

國家公園隸屬自然和文化遺產地的一類，用以保存和展示具有國家或國際重要意義的自然資源、人文資源及其景觀載體，有利于促進保護與利用的高效融合。

1.

有利于實現對遺產地的統一、規范、有效管理。國家公園的管理特色是以自然資源保護為前提，兼顧適度的產業開發，在資金籌措、資源保護、規劃制定實施、區劃和分區管理、科研科普活動開展、營利和非營利社會力量參與管理和經營等方面均有規范的管理機制，有利于實現對遺產地的統一、規范、有效管理。同時，國家公園既不同于嚴格的自然保護區，也不同于一般的旅游景區，強調統籌保護、教育、游憩和富民多種功能，已被證明是行之有效的實現雙贏的國際通行管理模式。在生態環境保護和自然資源利用矛盾尖銳的中國，這種模式不僅能夠有力地促進遺產地生態環境和生物多樣性的保護，同時也可以極大地帶動當地旅游業和經濟社會的發展，有利于平衡中國遺產地開發和保護利用之間的關系。

2.

有利于提升我國的遺產資源管理水平。在借鑒國外國家公園管理體制和理念的同時，也應當保護我國遺產地歷史文化突出的特色，將國際上國家公園的“普遍真理”與我國遺產地的“具體實踐”相結合，提升遺產資源保護和利用的水平，通過體制創新，使遺產資源管理上水平、上效益、提質量，趕超國際先進管理水平。

3.

有利于日后對現有的遺產地體系進行整合。國家公園兼具遺產資源的保護、教育、科研、游憩等方面的多種功能，其規范的管理模式代表了一種能夠平衡遺產資源保護與開發利用關系的遺產管理模式。在新遺產管理體系中首先建立國家公園管理單元，能夠充分發揮新遺產體系規范管理的示范作用，有利于吸引其他遺產管理體系逐步并入新遺產管理體系，對最終實現我國自然和文化遺產改革目標具有重要的意義。

4.有利于與國際發展接軌。中國是《生物多樣性公約》(CBD)和《濕地公約》(RamsarConvention)等國際公約的簽約國(COP)，采納了其保護地工作程序(POWPA)，因此便認可了世界自然保護聯盟(IUCN)的國家公園與保護區管理類別體系。IUCN號召各國 *** 在此保護地體系的框架指導下，發展本國和地區特點的相應體系，建設國家公園有助于中國遺產地管理工作與國際規則接軌，

四、推進我國國家公園體制建設的實施建議

1.

積極推進國家公園建設試點。在“保護優先，合理利用”的理念指導下，首批國家公園試點區域可依托風景名勝區，兼顧自愿和符合準入標準，從國家級風景名勝區中優選試點單位。原因有三：首先，風景名勝區不同于其他八類遺產地，其資源、功能與國家公園相似，包括了文化和自然遺產、強調保護和利用兼顧，多數國家級風景名勝區在資源屬性、管理要求上與美國國家公園類似;其次，目前國家級風景名勝區的管理相對規范，總體規模不大，且管理規則、技術標準及監督機制等相對系統規范;最后，國家級風景名勝區對外宣傳的英譯名就是“China

national

park”，在近30年的國際交往中事實上扮演了中國國家公園角色，住房與城鄉建設部的風景名勝區管理委員會是美國國家公園管理局認可的中國對口管理機構。

在首批國家公園試點成功的基礎上，允許其他類遺產地申請，國家公園主管部門按準入標準審批合格后可允許其加入。我國的許多自然保護區從資源屬性而言更適合采用國家公園體制管理，可以鼓勵其提出申請。

2.制定出臺國家公園發展規劃。盡快由中央機構編制部門牽頭，聯合相關部委，共同形成以五年為時間段的中期專項規劃或《國家公園體制建設行動計劃》、《國家公園體制建設指導意見》等文件，并將其作為建設國家公園的指導綱領和近期開展工作的主要依據，逐步形成國家公園體制建設的“中國模式”。

3.系統搭建國家公園管理機制。首先，建立“ *** 主導、管經分離、特許經營、多方參與”的經營機制，在保證國家公園的公益性前提下，通過特許經營方式，充分調動社會各界參與國家公園保護、管理、開發和運營的積極性;其次，建立“多元化資金投入與 *** 專項財政向結合”的資金機制，在國家公園建設的試點階段和完善階段，分先后側重不同的資金投入比重;再次，建立多層次的監督機制，將主管部門聯合相關遺產管理部門制定的長效監督機制、垂直遙感監測與人工實地監測形成的基層巡護監管體系與公眾和NGO(非 *** 組織)的監督作用有機結合;最后，建立地區社區協同發展機制，通過國家公園建設改善社區民生，提供就業機會，帶動社區經濟發展。

4.設立準入標準，規范國家公園建設。為了規范國家公園建設，要明確和提高準入門檻，劃清界限。在國家公園建設試點之初就需要制定國家公園準入標準，對適合建設國家公園的遺產地進行合理的調查、評估、審查和授權，以保證國家公園實現其管理目標。

5.加強國家公園相關研究。針對建設符合我國國情的國家公園及其資源保護、管理經營等方面的全新問題，要著力加強理論和支撐技術研究，進一步提高對國家公園建設的認識和實踐水平。包括成立國家公園專家委員會、建立國家公園研究 *** 、加強國家公園科研機構能力建設，建立國家公園監測體系等。同時，選擇合適階段，積極啟動國家公園立法程序。

國家公園體制建立的核心是什么？

國家公園體制的建立，核心是體制創新。據了解，東北虎豹國家公園體制試點立足國有林地占比高的優勢，探索全民所有自然資源所有權由中央 *** 直接行使。湖北省整合有關管理職責，成立神農架國家公園管理局，統一承擔1170平方公里試點范圍的自然資源管護等職責。

國家發展改革委有關負責人表示，我國的國家公園建設，將把創新體制和完善體制放在優先位置，做好體制機制改革過程中的銜接，成熟一個設立一個，有步驟、分階段推進。

考慮到現實情況，方案中，所有權歸屬設? ?了過渡期，目前部分國家公園的全民所有自然資源資產所有權由中央 *** 直接行使，其他的委托省級 *** *** 行使。條件成熟時，逐步過渡到國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央 *** 直接行使。

當然，管理不能光靠中央 *** 。方案提出構建協同管理機制，合理劃分中央和地方事權。業內人士認為，“錢”的規定給出了大家最關心問題的答案——被劃入國家公園的，中央出錢或補錢，地方 *** 就絕不能把國家公園當為“經濟發動機”甚至是企業的“搖錢樹”，而是堅持生態保護之一，保障國土生態安全。

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